PARERE ACUSTICO
1. Viene richiesto parere dall?ANCAI - Associazione Nazionale Comuni Aeroportuali Italiani in merito ai poteri dell?Autorità Comunale in materia di inquinamento acustico prodotto da aeromobili. In particolare, si chiede di chiarire se il Comune possa adottare provvedimenti inibitori del traffico aereo, allorquando i rumori da esso prodotti superino la soglia consentita dalla legge. 2. Per la soluzione del quesito, occorre fare riferimento innanzitutto tutto alla legge 26 ottobre 1995, n. 447, che detta la disciplina generale in materia di inquinamento acustico. La legge distingue diversi livelli di competenza (statale, regionale, provinciale e comunale) in materia di inquinamento acustico. Tuttavia, per quanto riguarda l?inquinamento da rumore derivante da aeromobili ed attività aeroportuali, dal complesso delle disposizioni, emerge che in tale specifico settore la competenza spetta sostanzialmente ad organi statali. Così, l?art. 14 della L. n. 447/95, pur prevedendo che "il comune esercita le funzioni amministrative relative al controllo sull?osservanza : a) delle prescrizioni attinenti il contenimento dell?inquinamento acustico prodotto dal traffico veicolare e dalle sorgenti fisse ...", in realtà non gli attribuisce competenze specifiche in materia di inquinamento acustico prodotto da aeromobili. La norma, infatti, fa riferimento al solo "traffico veicolare" ed alle "sorgenti fisse", mentre non contempla espressamente il traffico aereo. Ciò è significativo, se si considera che l?art. 11 della stessa legge n. 447/95, individuando le diverse competenze per l?adozione dei regolamenti di esecuzione, si riferisce invece all?"inquinamento acustico avente origine dal traffico veicolare, ferroviario, marittimo e aereo". Se ne deduce, applicando tanto il principio ermeneutico letterale, quanto quello sistematico, che per il legislatore il traffico "veicolare" non ricomprende quello "aereo", ma si riduce, in buona sostanza, a quello automobilistico, onde anche le competenze comunali risultano circoscritte all?inquinamento da rumore prodotto da tale fonte sonora. 3. Poteri cautelari e d?urgenza del Comune in materia di inquinamento acustico sono espressamente previsti dall?art. 9 della legge n. 447/95, secondo cui "qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell?ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della Giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell?ambiente ... e il Presidente del Consiglio dei Ministri, nell?ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l?inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei Ministri". Anche rispetto a tale disposizione, tuttavia, sono necessarie delle precisazioni. Infatti, la norma riconosce i poteri cautelari alle diverse Autorità da essa enumerate, specificando che il loro esercizio è riservato a "ciascuno nell?ambito delle rispettive competenze". Si è visto, però, che il Sindaco non ha attribuzione di funzioni amministrative in materia di rumore prodotto da aeromobili (art. 14, L. n. 447/95). Inoltre, ed è rilievo decisivo, l?art. 9 citato stabilisce espressamente che "nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà [quella di adottare misure inibitorie delle attività produttrici di inquinamento acustico] è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei Ministri". Ora, secondo la definizione di cui all?art. 1, comma 2, lett. b), della legge 12 giugno 1990, n. 146 (che disciplina lo sciopero nei servizi pubblici essenziali) sono considerati servizi pubblici essenziali quelli che attengono ai "trasporti ... aerei" ed a quelli "aeroportuali ... ". Dal coordinamento delle due norme esaminate risulta che, per quanto attiene all?inquinamento da rumore prodotto dal traffico aereo e dalle attività aeroportuali, la competenza ad adottare misure cautelari inibitorie spetta esclusivamente al Presidente del Consiglio dei Ministri e non può essere perciò riconosciuta al Sindaco 4. La possibilità di adottare misure "contingibili e urgenti" per far fronte a particolari situazioni di rischio derivante dall?inquinamento acustico si deduce anche dall?art. 7, comma 1°, lett. e), della L. n. 447/95, che nell?indicare i contenuti dei piani di risanamento acustico da adottarsi da parte dei comuni, contempla anche "le eventuali misure cautelari a carattere d?urgenza per la tutela dell?ambiente e della salute pubblica". Va però osservato che l?art. 3 del D.P.R. 11 dicembre 1997, n. 496, prevede che la predisposizione del "piano di abbattimento e contenimento del rumore prodotto da attività aeroportuali" sia di competenza delle società e degli enti gestori degli aeroporti, mentre "i comuni recepiscono i contenuti di tali piani nei propri piani di risanamento, ai sensi dell?articolo 7 ella legge 26 ottobre 1995, n. 447". In altri termini, i contenuti del piano di risanamento acustico, per ciò che concerne le attività aeroportuali, non sono determinati dai Comuni, bensì dai soggetti che gestiscono l?aeroporto e l?Amministrazione comunale deve soltanto recepire tali contenuti nel proprio piano. Il piano potrà, così, anche attribuire competenze dell?Autorità comunale, ma dovrà farlo espressamente. In ogni caso, però, dovrà rispettare la riserva di competenza a favore del Presidente del Consiglio dei Ministri posta dall?art. 9 della L. n. 447/95. 5. Per completezza va ancora chiarito che i provvedimenti contingibili ed urgenti sono atti c.d. necessitati, per loro natura destinati a far fronte a situazioni di emergenza, atti il cui contenuto non è predeterminato dalla norma, ma è sostanzialmente rimesso alla determinazione discrezionale dell?Autorità, a cui spetta l?individuazione delle concrete misure da adottare nel singolo caso. Tuttavia, esiste un limite insuperabile per l?adozione dei provvedimenti contingibili ed urgenti e cioè la necessità che la relativa competenza sia preventivamente stabilita dalla legge, nel rispetto del principio di legalità (artt. 23, 53 e 97 Cost.) a cui l?attività amministrativa deve sempre informarsi. Nel materia in esame, certamente il Comune ha una competenza generale, posto che il Sindaco può adottare provvedimenti contigibili ed urgenti a tutela della salute pubblica e con specifico riguardo all?inquinamento acustico. Detta competenza prevista dalla norma generale, è però derogata dalla norma speciale già sopra riportata, che attribuisce l?adozione delle misure inibitorie in caso di inquinamento acustico prodotto da aeromobili al Presidente del Consiglio dei Ministri. In conclusione, pur in presenza di una norma generale che attribuisce al Sindaco la competenza in materia di inquinamento acustico, l?adozione di provvedimenti inibitori del traffico aereo resta esclusa per effetto della prevalente norma speciale. 6. Per quanto riguarda, poi, il rispetto in via ordinaria delle procedure antirumore, anche in tal caso la competenza spetta ad un organo statale. L?art. 1 del D.P.R. 11 dicembre 1997, n. 496, infatti, stabilisce che "il direttore della circoscrizione aeroportuale competente contesta all?esercente dell?aeromobile l?avvenuta violazione delle procedure antirumore, rilevata dall?esame dei dati del sistema di monitoraggio". Allo stesso Direttore di aeroporto, inoltre, il Decreto del Ministro dell?Ambiente, adottato di concerto con il Ministro dei Trasporti, attribuisce la competenza alla formale adozione delle procedure antirumore determinate da un?apposita Commissione (artt. 4 e 5), costituita anche dai rappresentanti dei Comuni interessati. 7. In conclusione, dall?esame della normativa che disciplina la materia, si può dire che, in linea generale, al Comune non compete la potestà di adottare provvedimenti cautelari e segnatamente inibitori del traffico aereo, allorquando le immissioni rumorose superino la soglia consentita dalla legge. Tali competenze nello specifico settore che qui interessa spettano, invece, ad organi statali e sono per l?esattezza riservate al Presidente del Consiglio dei Ministri, giusta l?espressa previsione in tal senso dell?art. 9 della L. n. 447/95. Ciò però non esclude la possibilità per il Comune di intervenire nel procedimento per l?adozione delle misure cautelari o di compiere atti di iniziativa del procedimento medesimo. Infatti, poiché all?Amministrazione comunale compete la tutela in via generale della salute pubblica e dell?ambiente, ove da specifici rilevamenti risultasse un superamento della soglia massima consentita dalla legge per i rumori prodotti da aeromobili, essa potrebbe, mediante atti di significazione e se necessario di diffida, mettere in mora l?Autorità competente. Nel caso che l?Autorità competente non provvedesse all?apertura del procedimento o illegittimamente omettesse di adottare le misure inibitorie delle attività inquinanti, il Comune potrebbe poi agire in sede risarcitoria e far valere la responsabilità anche penale dei funzionari per diniego od omissione di atti d?ufficio.

PARERE ACUSTICO

1. Viene richiesto parere dall?ANCAI - Associazione Nazionale Comuni Aeroportuali Italiani in merito ai poteri dell?Autorità Comunale in materia di inquinamento acustico prodotto da aeromobili. In particolare, si chiede di chiarire se il Comune possa adottare provvedimenti inibitori del traffico aereo, allorquando i rumori da esso prodotti superino la soglia consentita dalla legge.

2. Per la soluzione del quesito, occorre fare riferimento innanzitutto tutto alla legge 26 ottobre 1995, n. 447, che detta la disciplina generale in materia di inquinamento acustico.
La legge distingue diversi livelli di competenza (statale, regionale, provinciale e comunale) in materia di inquinamento acustico. Tuttavia, per quanto riguarda l?inquinamento da rumore derivante da aeromobili ed attività aeroportuali, dal complesso delle disposizioni, emerge che in tale specifico settore la competenza spetta sostanzialmente ad organi statali.
Così, l?art. 14 della L. n. 447/95, pur prevedendo che "il comune esercita le funzioni amministrative relative al controllo sull?osservanza : a) delle prescrizioni attinenti il contenimento dell?inquinamento acustico prodotto dal traffico veicolare e dalle sorgenti fisse ...", in realtà non gli attribuisce competenze specifiche in materia di inquinamento acustico prodotto da aeromobili.
La norma, infatti, fa riferimento al solo "traffico veicolare" ed alle "sorgenti fisse", mentre non contempla espressamente il traffico aereo. Ciò è significativo, se si considera che l?art. 11 della stessa legge n. 447/95, individuando le diverse competenze per l?adozione dei regolamenti di esecuzione, si riferisce invece all?"inquinamento acustico avente origine dal traffico veicolare, ferroviario, marittimo e aereo".
Se ne deduce, applicando tanto il principio ermeneutico letterale, quanto quello sistematico, che per il legislatore il traffico "veicolare" non ricomprende quello "aereo", ma si riduce, in buona sostanza, a quello automobilistico, onde anche le competenze comunali risultano circoscritte all?inquinamento da rumore prodotto da tale fonte sonora.
3. Poteri cautelari e d?urgenza del Comune in materia di inquinamento acustico sono espressamente previsti dall?art. 9 della legge n. 447/95, secondo cui "qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell?ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della Giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell?ambiente ... e il Presidente del Consiglio dei Ministri, nell?ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l?inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei Ministri".
Anche rispetto a tale disposizione, tuttavia, sono necessarie delle precisazioni.
Infatti, la norma riconosce i poteri cautelari alle diverse Autorità da essa enumerate, specificando che il loro esercizio è riservato a "ciascuno nell?ambito delle rispettive competenze".
Si è visto, però, che il Sindaco non ha attribuzione di funzioni amministrative in materia di rumore prodotto da aeromobili (art. 14, L. n. 447/95).
Inoltre, ed è rilievo decisivo, l?art. 9 citato stabilisce espressamente che "nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà [quella di adottare misure inibitorie delle attività produttrici di inquinamento acustico] è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei Ministri".
Ora, secondo la definizione di cui all?art. 1, comma 2, lett. b), della legge 12 giugno 1990, n. 146 (che disciplina lo sciopero nei servizi pubblici essenziali) sono considerati servizi pubblici essenziali quelli che attengono ai "trasporti ... aerei" ed a quelli "aeroportuali ... ".
Dal coordinamento delle due norme esaminate risulta che, per quanto attiene all?inquinamento da rumore prodotto dal traffico aereo e dalle attività aeroportuali, la competenza ad adottare misure cautelari inibitorie spetta esclusivamente al Presidente del Consiglio dei Ministri e non può essere perciò riconosciuta al Sindaco
4. La possibilità di adottare misure "contingibili e urgenti" per far fronte a particolari situazioni di rischio derivante dall?inquinamento acustico si deduce anche dall?art. 7, comma 1°, lett. e), della L. n. 447/95, che nell?indicare i contenuti dei piani di risanamento acustico da adottarsi da parte dei comuni, contempla anche "le eventuali misure cautelari a carattere d?urgenza per la tutela dell?ambiente e della salute pubblica".
Va però osservato che l?art. 3 del D.P.R. 11 dicembre 1997, n. 496, prevede che la predisposizione del "piano di abbattimento e contenimento del rumore prodotto da attività aeroportuali" sia di competenza delle società e degli enti gestori degli aeroporti, mentre "i comuni recepiscono i contenuti di tali piani nei propri piani di risanamento, ai sensi dell?articolo 7 ella legge 26 ottobre 1995, n. 447".
In altri termini, i contenuti del piano di risanamento acustico, per ciò che concerne le attività aeroportuali, non sono determinati dai Comuni, bensì dai soggetti che gestiscono l?aeroporto e l?Amministrazione comunale deve soltanto recepire tali contenuti nel proprio piano.
Il piano potrà, così, anche attribuire competenze dell?Autorità comunale, ma dovrà farlo espressamente. In ogni caso, però, dovrà rispettare la riserva di competenza a favore del Presidente del Consiglio dei Ministri posta dall?art. 9 della L. n. 447/95.
5. Per completezza va ancora chiarito che i provvedimenti contingibili ed urgenti sono atti c.d. necessitati, per loro natura destinati a far fronte a situazioni di emergenza, atti il cui contenuto non è predeterminato dalla norma, ma è sostanzialmente rimesso alla determinazione discrezionale dell?Autorità, a cui spetta l?individuazione delle concrete misure da adottare nel singolo caso.
Tuttavia, esiste un limite insuperabile per l?adozione dei provvedimenti contingibili ed urgenti e cioè la necessità che la relativa competenza sia preventivamente stabilita dalla legge, nel rispetto del principio di legalità (artt. 23, 53 e 97 Cost.) a cui l?attività amministrativa deve sempre informarsi.
Nel materia in esame, certamente il Comune ha una competenza generale, posto che il Sindaco può adottare provvedimenti contigibili ed urgenti a tutela della salute pubblica e con specifico riguardo all?inquinamento acustico.
Detta competenza prevista dalla norma generale, è però derogata dalla norma speciale già sopra riportata, che attribuisce l?adozione delle misure inibitorie in caso di inquinamento acustico prodotto da aeromobili al Presidente del Consiglio dei Ministri.
In conclusione, pur in presenza di una norma generale che attribuisce al Sindaco la competenza in materia di inquinamento acustico, l?adozione di provvedimenti inibitori del traffico aereo resta esclusa per effetto della prevalente norma speciale.
6. Per quanto riguarda, poi, il rispetto in via ordinaria delle procedure antirumore, anche in tal caso la competenza spetta ad un organo statale.
L?art. 1 del D.P.R. 11 dicembre 1997, n. 496, infatti, stabilisce che "il direttore della circoscrizione aeroportuale competente contesta all?esercente dell?aeromobile l?avvenuta violazione delle procedure antirumore, rilevata dall?esame dei dati del sistema di monitoraggio".
Allo stesso Direttore di aeroporto, inoltre, il Decreto del Ministro dell?Ambiente, adottato di concerto con il Ministro dei Trasporti, attribuisce la competenza alla formale adozione delle procedure antirumore determinate da un?apposita Commissione (artt. 4 e 5), costituita anche dai rappresentanti dei Comuni interessati.
7. In conclusione, dall?esame della normativa che disciplina la materia, si può dire che, in linea generale, al Comune non compete la potestà di adottare provvedimenti cautelari e segnatamente inibitori del traffico aereo, allorquando le immissioni rumorose superino la soglia consentita dalla legge. Tali competenze nello specifico settore che qui interessa spettano, invece, ad organi statali e sono per l?esattezza riservate al Presidente del Consiglio dei Ministri, giusta l?espressa previsione in tal senso dell?art. 9 della L. n. 447/95.
Ciò però non esclude la possibilità per il Comune di intervenire nel procedimento per l?adozione delle misure cautelari o di compiere atti di iniziativa del procedimento medesimo.
Infatti, poiché all?Amministrazione comunale compete la tutela in via generale della salute pubblica e dell?ambiente, ove da specifici rilevamenti risultasse un superamento della soglia massima consentita dalla legge per i rumori prodotti da aeromobili, essa potrebbe, mediante atti di significazione e se necessario di diffida, mettere in mora l?Autorità competente.
Nel caso che l?Autorità competente non provvedesse all?apertura del procedimento o illegittimamente omettesse di adottare le misure inibitorie delle attività inquinanti, il Comune potrebbe poi agire in sede risarcitoria e far valere la responsabilità anche penale dei funzionari per diniego od omissione di atti d?ufficio.