Onorevoli DEPUTATI! I recenti sviluppi del processo di integrazione europea evidenziano sempre di più l'esigenza di avvicinare il nostro sistema scolastico e formativo a quello degli altri Paesi europei. Una delle innovazioni indispensabili per realizzare tale avvicinamento è l'innalzamento dell'obbligo di istruzione, in modo da adeguarlo a quello vigente ormai nella generalità dei Paesi dell'Unione europea. La durata dell'obbligo di istruzione è fissata infatti nella maggioranza dei Paesi europei in dieci anni, quando non in undici o dodici, come in Inghilterra e Scozia, Belgio, Germania, Paesi Bassi e Irlanda del Nord.

Si tratta di un obiettivo che è già esplicitato nel programma dell'attuale Governo e che si è tradotto in apposite norme contenute nel disegno di legge quadro in materia di riordino dei cicli di istruzione, presentato alla Camera dei deputati il 4 luglio 1997. (A.C. n. 3952), che prevede tra l'altro, per l'appunto, l'innalzamento dell'obbligo di istruzione da otto a dieci anni a decorrere dall'anno scolastico 1999-2000. Tali norme sono state concepite in modo tale da renderne possibile lo stralcio e l'autonoma approvazione in caso di ritardi nell'iter della riforma. E' ormai trascorso quasi un anno dalla presentazione del provvedimento, ma l'ipotesi dello stralcio non sembra più conveniente in quanto l'intervenuto avvio dell'attuazione dell'autonomia scolastica ha reso disponibili nuovi strumenti e nuove possibilità dai quali non si può prescindere e che debbono essere opportunamente coordinati con l'operazione di innalzamento dell'obbligo. Né può essere ignorato il lavoro svolto dalla apposita Commissione insediata dal Ministro della pubblica istruzione, che ha individuato "saperi" indispensabili per la nostra epoca.

Una presa di coscienza dell'urgenza del problema si è resa. necessaria. anche in connessione con l'adozione della moneta unica europea, con la conseguente necessaria convergenza delle politiche economiche e finanziarie, e quindi alle nuove concrete prospettive che si aprono per il mercato del lavoro e per la libera circolazione dei lavoratori europei. Ciò porta alla constatazione che l'innalzamento dell'obbligo di istruzione è un problema la cui soluzione non può essere più rinviata e, anzi, deve essere adottata con immediatezza. Solo così infatti, da un lato, può essere data una concreta risposta alla richiesta, proveniente dal mondo del lavoro in ambito sia nazionale che europeo, dì una formazione più completa e adeguata dei giovani e, dall'altro, può essere contrastato in maniera più efficace il fenomeno dell'abbandono degli studi che, per varie ragioni, si registra in maniera sempre più vistosa proprio nei primi due anni della scuola secondaria superiore. Basti pensare che ogni 'anno - circa 30.500 alunni che hanno assolto all'obbligo scolastico non proseguono gli studi. Se a questi si aggiungono i circa 15 mila alunni bocciati nel primo anno delle superiori, che abbandonano gli studi, si arriva, ad una -cifra dì circa 50 mila alunni che ogni anno abbandonano la scuola senza avere acquisito le competenze necessarie per l'inserimento nel mondo del lavoro. Tali dati spiegano perché l'innalzamento dell'obbligo di istruzione rappresenta un obiettivo unanimemente condiviso, così come emerso nella stessa discussione generale che è intervenuta sul disegno di legge quadro sulla riforma dei cicli dell'istruzione. L'immediato innalzamento dell'obbligo di istruzione non interferisce, peraltro, sui lavori parlamentari in corso in quanto esso non pregiudica nessuna delle soluzioni che in quella sede potranno essere adottate, ma si limita ad estendere ad un'ulteriore fascia di giovani il dovere - diritto di usufruire del servizio di istruzione. L'unica novità consiste nella valorizzazione della funzione dell'orientamento, che peraltro è fortemente sottolineata in tutte le proposte di legge attua mente all'esame. L'attuazione dei cicli, quando approvata, non potrà non essere facilitata dall'avvenuto innalzamento.. dell'obbligo.

Il cammino che ha portato allo sviluppo e all'estensione dell'obbligo scolastico nel nostro Paese è stato, come è, noto, lungo e tormentato. Volendo ricordare le tappe più significative di questo processo non si può fare a meno di partire da quello che è stato l'assetto normativo. della materia quale si è venuto a determinare dopo il raggiungimento, nel secolo scorso, dell'unità nazionale.

La legge Casati (legge 13 novembre 1859, n. 3623), adottata come legge fondamentale sull'istruzione dopo il raggiungimento dell'unità nazionale - pur ispirata ad una impostazione per così dire " elitaria " - dell'istruzione, che considerava la scuola elementare, piuttosto che strumento atto ad accrescere la cultura e la capacità di tutti, mezzo di " preparazione a tutti gli altri gradi di istruzione ", cioè come propedeutica alla scuola secondaria che era scuola per pochi, finalizzata alla formazione della -classe dirigente - introdusse due importanti innovazioni: l'obbligatorietà di frequenza del primo dei due cicli biennali in cui era allora organizzata la scuola elementare e la gratuità. Sotto la spinta dello sviluppo industriale, che evidenziò la necessità di una più diffusa istruzione di base, nel 1877 la legge Coppino estese l'obbligo di un anno (dall'ottavo al nono anno d'età); nel 1904 la legge Orlando lo prolungò fino al dodicesimo anno d'età; nel 1923 la riforma Gentile lo portò al quattordicesimo. Tuttavia le scarse risorse finanziarie da destinare per l'istituzione di nuove scuole, una domanda d'istruzione piuttosto contenuta e le stesse norme che disciplinavano l'obbligo per i comuni di istituire scuole (l'istituzione delle scuole secondarie di avviamento professionale era, per esempio, obbligatoria solo per i comuni più popolosi) fecero sì che l'innalzamento dell'obbligo al quattordicesimo anno avesse in sostanza soprattutto l'effetto di rafforzare la frequenza della scuola elementare; se non si erano raggiunti i quattordici anni si potevano frequentare altri corsi di livello elementare ed era addirittura previsto che si potesse frequentare per una seconda volta l'ultimo anno delle elementari.

E' con l'articolo 34 della Costituzione repubblicana che sono stati sanciti i nuovi princìpi dell'obbligo scolastico., Recita l'articolo 34: "'La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso ". Nella nuova prospettiva l'istruzione è riconosciuta come diritto di tutti ed è compito dello Stato garantire almeno otto anni di scuola, dove " l'almeno " significa la possibilità nel futuro di un'ulteriore estensione dell'obbligo scolastico. Il riferimento, come si vede, è fatto al numero minimo di anni di scuola obbligatoria, riassunti nella definizione, " istruzione inferiore ", che pone il problema di una, loro visione unitaria ovvero articolata e quindi della natura del ciclo successivo alla scuola elementare, per valutare se debba essere costituito da un'offerta differenziata (cioè tipi diversi di scuola) o da un'offerta unica.

Il precetto costituzionale di almeno otto anni di scolarità obbligatoria, garantendo a tutta la popolazione il raggiungimento di comuni traguardi culturali, scientifici, formativi e sociali, ha trovato attuazione nella legge 31 dicembre 1962, n. 1859, recante " Istituzione e ordinamento della scuola media statale ", i cui fondamenti più significativi sono l'obbligatorietà e la gratuità per i ragazzi tra gli undici e i quattordici anni e l'unicità dell'istruzione media inferiore. Con tale legge sono state infatti unificate in un solo tipo di scuola (la scuola media) le varie opportunità precedentemente esistenti.

L'istituzione della scuola media non risolse peraltro subito i problemi della frequenza effettiva della scuola dell'obbligo; si poté presto verificare che permanevano fenomeni di evasione e che la dispersione scolastica era ancora sensibile, anche in relazione alla mancanza, in certe zone, di una presenza capillare di scuole elementari e medie. Cominciò inoltre a farsi strada la convinzione che al dovere (obbligo) di erogare più istruzione dovesse corrispondere il diritto a raggiungere i risultati, ovvero che nella scuola debbano essere approntate tutte le condizioni che favoriscano il successo dello studente. In conseguenza di tali verifiche e riflessioni, ulteriori provvedimenti legislativi intervennero per consolidare l'efficacia formativa della scuola dell'obbligo, come la legge 4 agosto 1977, n. 517, che concorse in particolare' a rafforzare il carattere continuo della scuola dell'obbligo tendendo a definire modalità di comportamento e valutazioni omogenee tra scuola elementare e scuola media, fino a giungere nel 1990 alla riforma della scuola elementare (legge 5 giugno 1990, n. 148).

Già negli anni immediatamente successivi alla riforma della scuola media si pose il problema di riformare anche la scuola secondaria superiore e, più in particolare, di elevare l'obbligo di istruzione ad almeno dieci anni di scuola, investendo così i primi due anni della scuola secondaria superiore. Tale esigenza veniva ad essere sempre più evidenziata infatti anche per effetto del crescente sviluppo economico e sociale, dell'internazionalizzazione dei mercati, della diffusione dell'informazione e della concorrenza internazionale, anche dal punto di vista dei mercati del lavoro che richiedevano livelli sempre più alti di conoscenza e capacità. Il consenso sull'opportunità di tale estensione fu, fin dai primi anni 70, molto ampio, costituendo uno dei punti qualificanti dei diversi progetti di legge che, a partire dal 1972, furono via via presentati in Parlamento da tutte le forze politiche e da ultimo, dal disegno di legge sul riordino dei cicli d'istruzione di. cui si è detto in precedenza. Tale punto qualificante vuole, per l'appunto, riconsiderare il. presente provvedimento, anche per le specifiche motivazioni di cui si è dato conto all'inizio.

Il carattere di urgenza del presente provvedimento si giustifica anche per le caratteristiche. dell'ordinamento scolastico nel quale l'enorme numero di operatori e di utenti e la distribuzione delle scuole su tutto il territorio nazionale impongono tempi di attuazione lunghi e procedure complesse.

L'innalzamento dell'obbligo scolastico, in qualunque momento .venga deciso deve tenere conto della seguente tempistica:

L'innalzamento dell'obbligo scolastico richiede anche i seguenti interventi sui contenuti dell'insegnamento nelle nuove classi dell'obbligo:

Tutto ciò premesso,. perché l'operazione sia condotta con tutti gli accorgimenti necessari e possa produrre effetti pienamente positivi fin dal primo anno, occorre che tutte le operazioni abbiano inizio almeno con un anno di anticipo.

Si potrebbe, anche tentare un inizio immediato, a partire dall'anno 1998-1999, al fine di recuperare anche gli abbandoni di quest'anno, con un'operazione che si avvarrebbe soltanto degli ordinamenti e degli organici esistenti, con copertura dei posti mediante personale supplente e definizione dei nuovi programmi in corso d'anno. Sul piano sostanziale tale percorso appare più povero di contenuti e soggetto a forti' critiche.

E' evidente che, se si vuole partire con l'anno scolastico, 1999-2000 senza stravolgere tutta l'organizzazione della scuola, occorre avere subito lo strumento normativo che garantisca i tempi strettamente necessari.

Il provvedimento che si propone consta di tre articoli.

L'articolo 1 detta le disposizioni per l'innalzamento dell'obbligo di istruzione. Esso prevede, al comma 1, che tale obbligo è elevato da otto a dieci anni con ulteriore innalzamento, fino al diciottesimo anno di età, mediante programmazione da definire nell'ambito del provvedimento di riordino dei cicli di istruzione.

Il comma 2, precisa che, in attesa del riordino dei cicli, il completamento dell'istruzione obbligatoria sancito nel comma 1 si realizza nei primi due anni dei corsi di studio della scuola secondaria superiore.

Il comma 3 prevede iniziative comuni, tra scuole medie e scuole secondarie superiori, nell'esercizio dell'autonomia ad esse riconosciute ai sensi dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, per l'attivazione di iniziative di orientamento negli ultimi tre anni dell'istruzione obbligatoria.

I commi 4 e 5 dettano rispettivamente le disposizioni sulle modalità di assolvimento dell'obbligo d'istruzione e di proscioglimento dall'obbligo stesso e sull'adempimento dell'obbligo da parte degli alunni attualmente frequentanti la scuola elementare o media.

Il comma 6 autorizza il Ministro della pubblica istruzione ad avviare le procedure per rendere effettiva la realizzazione dell'innalzamento dell'obbligo.

Il comma 7 stabilisce il termine per l'adozione, da parte del Ministro, degli strumenti regolamentari necessari ad avviare il processo.

Il comma 8 autorizza le scuole a sperimentare l'autonomia didattica e organizzativa per facilitare la realizzazione degli interventi di cui ai commi precedenti.

L'articolo 2 detta le norme finanziarie.

Dal punto di vista dell'impatto sulla normativa vigente, il disegno di legge incide sugli articoli da 109 a 113 del testo unico approvato con decreto legislativo 16 aprile 1997, n. 297, apportandovi parziali modifiche, e su tutti i relativi atti applicativi.

Dal punto di vista dell'impatto amministrativo delle nuove disposizioni sulla struttura amministrativa, anche in termini di capacità attuativa, si rappresenta che l'Amministrazione della pubblica istruzione dispone di strumenti normativi e organizzativi tali da poter fare fronte a qualsiasi emergenza numerica (ad esempio, vi sono graduatorie permanenti dalle quali reclutare il personale necessario in qualunque momento) e di strumenti tecnici tali da poter garantire in periodi di tempo adeguati i necessari mutamenti di programmi e di ordinamenti (corpo degli ispettori tecnici, istituti regionali di ricerca, sperimentazione e aggiornamento educativi, Centro europeo dell'educazione, Biblioteca di documentazione pedagogica).

L'articolo 3 dispone in merito all'entrata in vigore.

(Articolo 11 -ter, comma 2, della legge 5 agosto 19779, n.468,introdotto dall'articolo 7 della legge 23 agosto 1988, n.362)

La presente relazione tecnica è diretta a quantificare gli oneri finanziari derivanti dall'applicazione del comma 1, prima parte, dell'articolo 1 del provvedimento in questione.

I predetti oneri si riferiscono a:

Relativamente alla determinazione delle spese di personale si deve tenere conto dei seguenti elementi:

• l'applicazione della norma è graduale a partire dall'anno scolastico 1999-2000;
• nel primo anno di applicazione la modifica legislativa interessa gli alunni frequentanti la terza classe della scuola media nell'anno scolastico 1998-1999, che non possono considerarsi prosciolti dall'obbligo in base alla previgente normativa;
• si stima che l'azione di recupero, in ciascun anno, può essere effettuata per circa 30.426 alunni, in quanto essi rappresentano la componente che, pur non avendo subìto alcuna bocciatura, avrebbe abbandonato gli studi dopo la terza media;
• la determinazione dell'incremento delle classi viene fatta considerando 23 alunni per classe;
• vengono considerati 1,9 docenti per classe;
• il trattamento economico annuo lordo, comprensivo della"tredicesima mensilità e degli oneri riflessi, si stima pari a lire 48.421.750.

Conseguentemente, si ha un incremento di 1.322 classi, per l'anno scolastico 1999-2000, e 2.644 classi per l'anno scolastico successivo, che costituisce, altresì, anno di regime della norma, con una maggiore spesa di personale ammontante a lire 121.625 milioni, per l'anno scolastico 1999-2000, ed a lire 243.250 milioni, per l'anno scolastico 2000-2001.

La spesa annua di funzionamento è considerata nella misura di lire 3.300.000 per classe, con un maggior onere, quindi, di lire 4.627 milioni per l'anno scolastico 1999-2000 e di lire 9.254 per l'anno scolastico 2000-2001.

Le minori entrate per tasse scolastiche, fissate da ultimo con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 18 maggio 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 23 maggio 1990, in lire 11.700 per la tassa di iscrizione ed in lire 29.300 per la tassa di frequenza, sono riferite, per l'anno scolastico 1999-2000, a 448.747 alunni provenienti dalla terza media (detratto il numero degli alunni esonerati dal pagamento delle tasse scolastiche) a cui si aggiungono n. 57.591 alunni che ripetono la prima classe della scuola secondaria superiore, e determinano le seguenti risultanze in milioni di lire:

alunni 448.747 x L-41.000 = 18.399

+ alunni 57.591 x L. 29.300 = 1.687

Totale tasse 20.086

detrazioni fiscali

nella misura del 19 per cento 3.816

Totale minore entrata 16.270

A decorrere dal secondo anno di applicazione, anno scolastico 2000-2001, al predetto importo di lire 16.270 milioni, deve essere aggiunta l'ulteriore minore entrata di lire 12.384 milioni per il mancato introito delle tasse di frequenza degli alunni della seconda classe della scuola secondaria superiore, stimati complessivamente in 521.813 (di cui 43.804 ripetenti).

RIEPILOGO DEGLI ONERI PER ANNI SCOLASTICI(in milioni)

RIPARTIZIONE DEGLI ONERI PER CIASCUN ANNO FINANZIARIO (in milioni)

Si precisa, infine, che, non si procede al calcolo degli oneri derivanti dal prolungamento dell'obbligo fino al compimento del diciottesimo anno di età, previsto nella seconda parte del medesimo comma 1 dell'articolo 1, in quanto gli stessi potranno essere stimati soltanto dopo la, prevista programmazione da definire nell'ambito del provvedimento di riordino dei cicli scolastici, che costituisce oggetto di apposito disegno di legge (A.C. n. 3952), per cui la relativa. copertura finanziaria va rimessa, allo specifico provvedimento legislativo indicato al comma 2 dell'articolo 16 del citato disegno di legge

(Disposizioni urgenti per l'elevamento dell'obbligo di istruzione).

1. Al fine di accrescere i livelli di istruzione e di formazione dei giovani per renderli corrispondenti a quelli degli altri Paesi dell'Unione europea, l'istruzione obbligatoria è elevata da otto a dieci anni; sarà ulteriormente elevata fino al compimento del diciottesimo anno di età mediante programmazione da definire nell'ambito del provvedimento di riordino dei cicli scolastici.

2. Il completamento dell'istruzione obbligatoria prevista dall'articolo 109 del testo unico approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, si realizza, in attesa del riordino dei cicli di istruzione, nei primi due anni dei corsi di studio di istruzione secondaria superiore. La frequenza dei predetti anni è gratuita.

3. Negli ultimi tre anni dell'istruzione obbligatoria sono organizzate attività di orientamento da realizzarsi anche mediante iniziative comuni tra scuole medie e scuole secondarie superiori avvalendosi delle modalità organizzative della didattica di cui all'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

4. La promozione al terzo anno della scuola secondaria superiore costituisce assolvimento dell'obbligo di istruzione. E' comunque prosciolto dall'obbligo chi, al compimento del diciassettesimo anno di età, dimostra di avere osservato per almeno dieci anni le norme sull'obbligo di istruzione.

5. Nel primo anno scolastico di applicazione dell'elevamento dell'obbligo di istruzione, le disposizioni di cui alla presente legge si applicano a tutti gli alunni che nell'anno scolastico precedente hanno frequentato una classe di scuola elementare o media con eccezione degli alunni che potevano considerarsi prosciolti dall'obbligo scolastico già negli anni precedenti in base alla previgente normativa.

6. Il Ministro della pubblica istruzione è autorizzato ad avviare immediatamente dopo la data di entrata in vigore della presente legge, con le modalità di cui all'articolo 205 del testo unico approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, le procedure e gli interventi per l'attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo, introducendo tra l'altro elementi di flessibilità per assicurare la continuità del percorso dell'obbligo e potenziarne le caratteristiche di orientamento e disciplinando le modalità per la prosecuzione degli studi anche mediante progetti formativi individualizzati. Tali progetti, fermo restando lo svolgimento negli istituti secondari delle materie fondamentali comuni, possono essere realizzati, sulla base di specifica programmazione degli istituti, mediante attività o iniziative formative da svolgere anche presso altri istituti, enti o agenzie in attuazione di una specifica disciplina da definire mediante un accordo quadro tra il Ministero della pubblica istruzione, il Ministero del lavoro e della previdenza sociale e la Conferenza permanente per i rapporti tra . lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Per la realizzazione delle procedure, degli interventi e dei progetti è autorizzata la spesa di lire 5 mila milioni per l'anno 1998 e di lire 3 mila milioni per l'anno 1999.

7. Gli interventi di cui al comma 6 sono adottati entro il 31 dicembre 1998 al fine di consentire l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi da 2 a 5 nell'anno scolastico successivo alla predetta data.

8. Al fine di consentire alle scuole la realizzazione di quanto previsto al comma 6 e in attesa dell'emanazione dei regolamenti previsti dall'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, le istituzioni scolastiche sono autorizzate a sperimentare l'autonomia didattica organizzativa, anche ai fini del potenziamento delle azioni di orientamento, con le modalità previste dal decreto del Ministro della pubblica istruzione 27 novembre 1997, che potrà allo scopo essere modificato, e integrato.

(norme finanziarie).

1. All'onere derivante dalla presente legge, valutato in lire 5.000 milioni per l'anno 1998, in lire 67.591 milioni per l'anno 1999 e in lire 281.158 milioni a decorrere dall'anno 2000, sì provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 1998-2000, nell'ambito dell'unità previsionale di base di parte corrente " Fondo speciale " dello stato di previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per l'anno finanziario 1998, allo scopo parzialmente utilizzando gli accantonamenti relativi al Ministero della pubblica istruzione per lire 5.000 milioni e lire 105.158 milioni, rispettivamente per gli anni 1998 e 2000, ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri per lire 67.591 milioni per l'anno 1999 e lire 176.000 milioni per l'anno 2000.

2. Il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

(Entrata in vigore).

1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.