1. INTRODUZIONE

 
Il traffico urbano rappresenta senza dubbio uno dei più gravi problemi della città moderna: la congestione, l'inquinamento, il disservizio del trasporto pubblico sono fenomeni sempre più drammaticamente presenti nelle nostre città.
I pubblici amministratori, spinti da una situazione che và sempre più deteriorandosi e che appare senza controllo e da una crescente sensibilità dei cittadini per questo tipo di problemi, devono impegnarsi a trovare soluzioni in tempi molto brevi.
La pubblica opinione, dopo decenni di tolleranza eccessiva forse a causa della mancanza di informazione, diventa improvvisamente esigente e pretende soluzioni impossibili ed in tempi brevi.
Gli amministratori rischiano la propria credibilità sugli errori del passato e nell'ansia di fare in fretta rischiano di compromettere ulteriormente il futuro.
Nel pianificare, nel progettare, nel costruire le nostre città ci si è dimenticati di tenere conto di una delle esigenze primarie del cittadino: il diritto alla mobilità.
Gli effetti indotti di congestione, di inquinamento e della domanda pregressa sono talmente gravi da richiedere "interventi tampone" immediati; ma accanto a quanto è possibile fare subito per governare l'emergenza presente è indispensabile avviare al più presto l'attuazione di programmi che consentano di risolvere definitivamente il problema della mobilità.
Il problema del traffico può esser oggi affrontato con metodi e tecniche di analisi e modelli di simulazione che consentono la massima compressione del fenomeno, cioè consentono di conoscere con grande precisione il rapporto causa-effetto di qualsivoglia intervento. E' oggi possibile conoscere a priori gli effetti sul traffico, sulla congestione, sull'inquinamento di interventi sulla viabilità, sui parcheggi, sui trasporti pubblici o meglio è possibile individuare gli interventi infrastrutturali e di gestione della mobilità necessari per raggiungere prefissati obiettivi di riduzione del traffico e delle emissioni inquinanti.
Il traffico, essendo una variabile dipendente, può essere, difatti, misurata attraverso modelli di simulazione dei flussi, allo stato di fatto ed in presenza di modificazioni di progetto, sia dei caratteri della rete, sia dei generatori ed attrattori dei movimenti, sia della gestione dell'uso della rete stessa; si tratta, in sostanza, di modelli semplici di assegnazione, utilizzabili su calcolatore, che possono quantificare e fornire informazioni precise sull'entità simulata di un certo fenomeno in diverse condizioni localizzative e strutturali: forniscono, quindi, sussidi per la scelta di quelle soluzioni che, all'interno di un campo di alternative, si presentino di minore impatto e di migliore funzionalità. Ponendosi, quindi, come strumenti di controllo per la verifica, anche pubblica, degli effetti e della sostenibilità delle ipotesi progettuali.
Risulta indispensabile, alla luce delle problematiche inizialmente espresse, un riordino generale del traffico urbano, reso possibile dai nuovi strumenti normativi entrati in vigore recentemente. Il Nuovo Codice della Strada (art. 36, Dl. 30/04/1992 n° 285) prevede la redazione del Piano Urbano del Traffico per i comuni che soddisfino ad una delle seguenti condizioni:
1. popolazione superiore a 30000 abitanti;
2. presenze stagionali superiori a 10000 unità;
3. comuni in cui sussistono elevate esigenze di tutela ambientale.
Per l'attuazione di questo obbligo sono state emanate nel giugno del 1995 dal Ministero dei LL. PP. le "Direttive per la redazione, adozione ed attuazione dei Piani Urbani del Traffico" (G.U. n° 146 24/06/1995).

 
2. IL PIANO URBANO DEL TRAFFICO
Il Piano Urbano del Traffico (PUT) consiste in un insieme di interventi coordinati per il miglioramento delle condizioni della circolazione stradale nell'area urbana, dei pedoni, dei mezzi pubblici e dei veicoli privati, realizzabili nel breve periodo, arco temporale biennale, e nell'ipotesi di dotazioni di infrastrutture e mezzi di trasporto sostanzialmente invariate. In tale ottica, il PUT è finalizzato ad ottenere:
1. il miglioramento delle condizioni di circolazione;
2. il miglioramento della sicurezza stradale;
3. la riduzione dell'inquinamento atmosferico ed acustico;
4. il contenimento dei consumi energetici;
5. il rispetto dei valori ambientali.

Il PUT deve essere inteso come "piano di immediata realizzabilità", con l'obiettivo di contenere al massimo, mediante interventi di modesto onere economico, le situazioni di circolazione critiche; queste, soprattutto nelle aree urbane di maggiori dimensioni, possono essere rimosse solo attraverso adeguati potenziamenti sull'offerta di infrastrutture e di servizi di trasporto pubblico collettivo, che costituiscono l'oggetto principale del Piano dei Trasporti, realizzabile, questo, in un periodo di più ampio respiro, arco temporale decennale.
Spesso i PUT vengono considerati come mezzo di controllo della circolazione delle auto nei centri urbani delle nostre città. In realtà, è da tenere presente che tale controllo viene effettuato non su di un fattore indipendente ma su una variabile dipendente, quale è appunto il flusso veicolare, esito di un certo numero di interrelazioni a monte del fenomeno, legate per lo più alle modalità strategiche, strutturali, dimensionali e di produzione della città, rispetto alle quali il PUT sembra offrire solo misure di mitigazione.
Il PUT può quindi apparire come strumento, forse, insufficiente per la riduzione del traffico all'origine, le cui componenti sono da ricercarsi altrove e risultino governate da altre logiche e da altri strumenti; nonostante ciò, il PUT può certamente contribuire al miglioramento della circolazione stradale, facendo forza su altre leve, quali:
1. protezione e potenziamento del trasporto pubblico;
2. regolarizzazione della sosta;
3. fluidificazione, minimizzazione, incanalamento nelle sedi più opportune, controllo dal punto di vista dell'impatto sulle parti urbane più pregiate o più fragili di quei movimenti comunque presenti nelle nostre città.

Per raggiungere questi obiettivi il PUT, oltre ad auspicare un più intenso uso del mezzo pubblico, deve fare dunque ampio ricorso ad azioni di vincolo: ad esempio, nelle zone sottoposte a disciplina di particolare attenzione, non deve essere consentito il traffico dei mezzi pesanti, fortemente inquinante l'aria ed il silenzio, deve essere ridotto il numero di vetture circolanti che crea congestione, deve essere abbassata la velocità che mette in crisi la sicurezza, deve essere consentita la sosta solo in appositi spazi: questo è compito di provvedimenti regolativi come sensi unici, semafori, segnalazioni e procedure di dissuasione, anche testate in termini di possibili alternative attraverso l'uso di modelli di simulazione.
Nonostante ciò, non deve trattarsi solo di un Piano di vincoli e di divieti, deve, bensì, configurarsi come un Piano cui deve essere associata una forte intenzionalità urbanistica e progettuale.
Si tende, infatti, ad ampliare il campo di intervento del Piano, da quello di sola gestione del traffico automobilistico, a quello globale ed interzonale di gestione della mobilità, in tutte le sue componenti (pedoni, trasporto pubblico, vetture private, soste, modalità alternative), o almeno è possibile, a partire dal traffico sulle strade, dare indicazioni sull'uso dello spazio stradale da parte di ogni componente.
Il primo criterio di progettazione, quello informatore che impone una visione globale, indica il soddisfacimento delle diverse necessità di mobilità ma, anche, di sicurezza stradale, di recupero ambientale, di economia urbana, oltreché di riduzione degli inquinamenti e di risparmio energetico. Una città migliore da un punto di vista ambientale e sociale, quindi più "vivibile", può e deve essere progettata.
Pur nella limitatezza delle sue prerogative, costretto entro un orizzonte temporale biennale, con limitate risorse attivabili, con l'interesse rivolto essenzialmente alla migliore gestione del sistema dei trasporti esistente e ad un miglior uso dello spazio stradale, il PUT contiene tuttavia elementi importanti per la pianificazione del sistema urbano.
Nel processo di pianificazione e governo del sistema dei trasporti a scala urbana, il PUT costituisce, in definitiva, lo strumento tecnico-amministrativo di breve periodo, che mediante successivi aggiornamenti, Piano-processo, rappresenta le fasi attuative di un disegno strategico, di lungo periodo, espresso dal Piano dei Trasporti; quest'ultimo da elaborare in genere a scala comprensoriale, bacino di traffico, e con riferimento anche a tutte le altre modalità di trasporto non stradali.
I concetti nuovi introdotti sono quelli di Piano-processo (verifica ed aggiornamento periodico del Piano ogni due anni); di verifica di congruenza con le indicazioni dei Piani strategici sovraordinati (il Piano dei Trasporti a livello di area vasta ed il Piano Regolatore Comunale per le scelte urbanistiche); di necessità di coordinamento tra gli uffici appartenenti ai diversi Assessorati competenti, al fine di raccordare le diverse esigenze. Vengono anche controllate le situazioni di inadempienza, poiché è previsto l'intervento di un commissario sostitutivo, nel caso di mancata realizzazione delle prescrizioni.

Migliorare le condizioni della circolazione stradale, nei suoi aspetti di movimento e sosta degli utenti, significa soddisfare la domanda di mobilità al miglior livello di servizio possibile, nel rispetto dei vincoli economici, urbanistici ed ambientali. Il livello di servizio si identifica con il grado di fluidità dei movimenti veicolari, il cui miglioramento oltre a consentire velocità più regolari e mediamente più elevate, permette anche un benefico effetto sulle velocità dei trasporti collettivi di massa; aspetto questo che ha come risvolto primario la riduzione dei tempi di spostamento da parte dell'utenza pubblica e, quindi, la riduzione del costo generalizzato da questi avvertito. Fatto questo che concorre certamente a richiamare maggiore utenza verso tale tipo di servizio, determinando nel contempo un ulteriore elemento di decongestionamento del traffico urbano.
Migliorare le condizioni di circolazione richiede anche un impegno rivolto a rendere la città più fruibile da parte dei pedoni e a minimizzare i perditempo nella ricerca dei posti di sosta veicolare.
 

Il PUT deve perseguire il miglioramento della sicurezza stradale e la consistente riduzione degli incidenti stradali e delle loro conseguenze, mediante la separazione ed il controllo delle diverse componenti di traffico. In particolare mediante l'attuazione di proposte derivanti da specifiche analisi tecniche sulle cause degli incidenti, con particolare attenzione verso quelle relative a carenze infrastrutturali e/o di regolazione del traffico.
Molta attenzione deve essere prestata a preservare la sicurezza dei ciclisti e dei pedoni e, fra questi, gli scolari, le persone anziane e quelle con limitate capacità motorie (difesa delle utenze deboli);
 

Il PUT deve concorrere alla riduzione dell'inquinamento atmosferico ed acustico cui il traffico veicolare concorre in modo rilevante, specialmente ove sussistono situazioni di congestionamento tali da rendere la marcia dei veicoli lenta e discontinua.
Tale riduzione viene perseguita, nei limiti del PUT, in generale attraverso la fluidificazione del traffico, di cui al § 2.1.1, ed interventi di orientamento e controllo della domanda di mobilità e, qualora necessario, attraverso la limitazione della circolazione stradale.
Il raggiungimento di questo obiettivo va verificato mediante opportune campagne di rilevazione sia degli inquinanti atmosferici sia del livello di rumorosità nelle varie zone urbane, con particolare riferimento a quelle oggetto di specifica tutela (zone ospedaliere, scuole, etc.).
 

Con il razionale uso dei mezzi di trasporto e delle sedi stradali si ottiene la fluidificazione del traffico, e di conseguenza sia la riduzione dei tempi di viaggio sia il risparmio dei consumi energetici dei veicoli pubblici e privati. Inoltre, un controllo periodico dei livelli di efficienza dei motori a combustione dei veicoli pubblici e privati consente notevoli risparmi energetici, che si sommano alla diminuzione dell'inquinamento atmosferico.
I benefici ricavabili, in termini finanziari dalla collettività, pur valutati in termini economici diretti, in seguito all'adozione e realizzazione del PUT, sono di gran lunga superiori ai costi che le amministrazioni comunali devono affrontare.
 

Il PUT è uno strumento di pianificazione sottordinato al rispetto del PRG vigente ma, nonostante ciò, può proporre eccezionalmente aggiornamenti allo stesso PRG o agli strumenti di attuazione vigenti.
L'armonizzazione, di cui in oggetto, può essere ottenuta sia attraverso la verifica che le eventuali opere infrastrutturali previste dal PUT siano contenute negli strumenti urbanistici vigenti sia attraverso la verifica che le trasformazioni del territorio, le modifiche di destinazione d'uso e l'attuazione delle opere previste dagli strumenti urbanistici siano compatibili con gli indirizzi del PUT.
I PUT intervengono, in questa situazione, a raccordare lungo periodo e breve periodo, ponendo l'accento su una gestione coerente dell'intero sistema dei trasporti, sia privati sia pubblici, finalizzata ad obiettivi non limitati alla razionalizzazione della circolazione dei veicoli. Il PUT diviene, quindi, il luogo nel quale le politiche della mobilità sottese al PRG, diverse da quelle infrastrutturali, trovano il loro ambito di approfondimento, il loro quadro di coerenza e la loro sede di verifica. In quest'ottica la relazione tra il PUT ed il PRG sono strettissime ed occorre trovare modi convicenti per esprimerle.
L'accordo tra PRG e PUT, data la disomogeneità dei contenuti, non può che essere cercata a livello degli obiettivi. Occorre pertanto orientarsi verso un adeguamento culturale e normativo tale da mettere il PRG in grado di esprimere obiettivi in fatto di accessibilità, di qualità urbana e di assetto del territorio, con un livello di precisione concettuale e di misurabilità analoga agli obiettici tipici del PUT. Sarà così, molto presumibilmente, possibile dar significato al concetto di "armonizzazione" tra il PUT e gli strumenti urbanistici a cui questo è sotteso.
 

Questo obiettivo consiste nel preservare e migliorare la fruizione dell'ambiente urbano e delle peculiarità che lo caratterizzano, quali i centri storici, le aree archeologiche, monumentali e naturali e gli spazi collettivi destinati al transito ed alla sosta dei pedoni, alle attività commerciali, culturali e ricreative ed al verde pubblico.
La riqualificazione urbana di detti centri ed aree si ottiene mediante la riduzione del carico veicolare delle arterie gravitanti intorno alle aree stesse, comunque sempre nell'ottica di preservare un efficiente grado di accessibilità alle aree medesime, al fine di mantenere in esercizio la loro elevata qualificazione funzionale.

La corretta organizzazione del traffico urbano richiede un'ampia serie coordinata di interventi, su tutto il territorio urbanizzato e su tutte le componenti della circolazione:
· interventi sull'offerta di trasporto, atti ad ottenere un miglioramento nelle condizioni di utilizzazione delle risorse disponibili, costituiti essenzialmente dalla classifica funzionale delle strade, con definizione della funzione principale da assegnare a ciascuna strada, e pertanto, come conseguenza, la possibilità di eliminazione della sosta sulla viabilità principale, nonché l'adeguamento della capacità delle intersezioni ai flussi che le interessano
· interventi sulla domanda di mobilità, atti ad indirizzare diversamente la domanda stessa, rispettando, in caso di necessità, una priorità nel soddisfacimento delle esigenze tra le varie componenti del traffico, indicata nella chiara gerarchizzazione delle stesse, e precisamente, in ordine di precedenza: circolazione dei pedoni, movimento dei mezzi collettivi, movimento dei mezzi individuali, sosta dei mezzi individuali; le alternative offerte possono essere di tipo spaziale, modale e temporale.
 

Il PUT è articolato in tre livelli di progettazione, rappresentativi anche del suo specifico iter di approvazione da parte degli organi istituzionali competenti, e precisamente :
1. Il Piano Generale del Traffico Urbano (P.G.T.U.): inteso come piano preliminare relativo all'intero centro abitato;
2. I Piani Particolareggiati: intesi come progetti di massima per l'attuazione del P.G.T.U. e sono relativi ad un ambito territoriale più ristretto del primo;
3. I Piani Esecutivi: intesi come progetti esecutivi dei Piani Particolareggiati e possono riguardare o lo stesso ambito territoriale del piano particolareggiato cui si riferiscono o parti ed aspetti dello stesso.
 

Tre sono le fasi fondamentali della procedura, ossia adozione, attuazione e gestione:
1. Adozione: intesa come redazione ed approvazione del Piano Generale del Traffico Urbano (P.G.T.U.) da parte del consiglio comunale, il quale deve, contemporaneamente, reperire e stanziare le risorse economiche necessarie alla realizzazione degli interventi previsti;
2. Attuazione: intesa come redazione dei relativi piani di dettaglio (Piani Particolareggiati e Piani Esecutivi) e la realizzazione degli interventi in essi previsti;
3. Gestione: sia della parte ordinaria (garanzia del rispetto delle discipline adottate, e, quindi, informazione all'utenza e vigilanza, controllo della efficacia delle discipline stesse e, quindi, del raggiungimento degli obbiettivi prefissati, aggiornamento delle discipline in funzione dei risultati degli accertamenti svolti), sia della parte emergenza (provvedimenti straordinari di limitazione della circolazione veicolare, per il contenimento degli inquinamenti atmosferico ed acustico, eventuali contemporanei provvedimenti di potenziamento del trasporto collettivo, per sostituire, almeno in parte, il trasporto individuale così limitato) .

I vincoli sono costituiti da prescrizioni che, appunto, vincolano il comportamento da tenere; essi possono essere così riassunti :
1. Di obbligo ad adottare il PUT e ad aggiornarlo ogni due anni;
2. Di tempo per l'adozione (un anno dalle direttive, anche se la complessità della prima applicazione delle direttive lascia presumere uno slittamento di questo termine, anche per consentire la puntualizzazione di alcuni aspetti delle direttive stesse);
3. Di procedura da seguire per l'adozione (compresa la scelta del professionista da incaricare);
4. Di risorse disponibili;
5. Di competenza supercomunale, in caso di prescrizione al riguardo da parte della autorità regionale;

Varie sono le opportunità offerte dall'adozione ed attuazione del PUT, e se ne elencano le principali:
1. Occasione di riesaminare l'intera organizzazione della circolazione della città, molto spesso frutto di provvedimenti parziali succedutisi nel tempo e non sempre guidati da un'unica linea direttrice, con possibilità di raggiungimento contemporaneo, con unica sede di nuovi e coordinati provvedimenti, di tutti gli obbiettivi specifici del PUT, dai quali tanto dipende la vivibilità della città;
2. Stimolo, per quei comuni, che ancora non ne sono dotati, di procedere alla elaborazione ed adozione del Piano dei Trasporti, da cui dovrebbe discendere il PUT;
3. Stimolo ad affrontare l'esame di alcuni aspetti delle varie componenti del traffico, aspetti non di competenza del PUT, ma la cui necessità di riesame è emersa dallo studio dei dati preliminari acquisiti per il PUT, e/o dalle scelte progettuali per la definizione dello stesso; ci si riferisce in particolare ma non esclusivamente, a:
· la realizzazione di tratti di percorsi pedonali meccanizzati, specie in zone acclivi e/o in presenza di intenso traffico pedonale;
· la revisione con potenziamento del sistema del trasporto collettivo, per adeguarne la capacità alla domanda accertata, inclusa quella nuova proveniente dai provvedimenti del PUT, nonché da altri provvedimenti tendenti a modificare la ripartizione modale degli spostamenti a vantaggio del trasporto collettivo; un PUT che sia integrato da proposte di integrazione del servizio di trasporto collettivo viene comunemente indicato come Piano della mobilità;
· gli ulteriori interventi volti a migliorare la circolazione, quali l'adozione di sistemi di coordinamento tra impianti semaforici (ad es. le onde verdi), la realizzazione di sovrappassi e di sottopassi, l'apertura di nuovi tronchi stradali o la ristrutturazione di esistenti;
· la realizzazione di parcheggi fuori sede stradale, interrati o sopraelevati, per sopperire a deficienze dell'offerta rispetto alla domanda, incluse quelle che provengono da un più spinto sgombero della sosta lungo le strade, dovuto a motivi di recupero di capacità della strada e/o di miglioramento dell'arredo;
4. Stimolo ad esaminare la soluzione di quelle esigenze della città che, pur non essendo direttamente connesse con il PUT, e quindi non obbligatorie come esso, possono da esso essere influenzate ed in esso integrarsi, mediante l'adozione di specifici strumenti, allo scopo di ottenere una più razionale organizzazione della città ; ci si riferisce, ad esempio, al piano delle attività commerciali, al piano delle zone verdi, etc., fino ad arrivare al riesame degli stessi strumenti urbanistici.
 
L'introduzione del PUT ha aperto, inoltre, una questione di grande importanza e di grande interesse che riguarda la necessaria modifcazione della prassi urbanistica di redazione dei PRG. Essi, difatti, dovranno essere accompagnati da analisi ed elaborazioni che consentano di dimensionare all'interno dei PRG non solo le infrastrutture, ma anche tutti gli altri aspetti gestionali, nella fattispecie quelli legati alla gestione del traffico urbano, e normativi delle politiche dei trasporti necessarie a sostenere le trasformazioni urbana. In quest'ottica stanno muovendo i "primi passi" i nuovi PRG delle principali città italiane.
Dei vantaggi e dei benefici indotti dall'adozione del PUT, di cui si è ampiamente discusso, potrebbero avvalersi tutti i comuni, anche quelli non strettamente obbligati alla sua redazione ed adozione, qualora decidessero di adottare questo strumento di pianificazione e governo della circolazione.

Volendo riassumere in un'unica espressione tutti i vantaggi conseguibili dall'adozione del PUT, da parte dell'Amministrazione Comunale, possiamo dire che il PUT, e le opportunità che ne conseguono, consentirebbero di ottenere un ambiente cittadino più organizzato e più attento alle esigenze della cittadinanza: non è teoria immaginare che in questo migliore ambiente i cittadini stessi siano spinti a comportamenti più civili o, in caso contrario, siano molto meno giustificati in questi anomali comportamenti.